Caderno Aberto

Credenciamento na Lei 14.133: a contratação é sempre inexigibilidade; o procedimento auxiliar é o que vem antes

Na semana passada assisti a um curso sobre compras públicas. Um ponto voltou várias vezes nas perguntas dos participantes: o credenciamento. A dúvida era quase sempre a mesma. “Credenciamento é licitação? É dispensa? É inexigibilidade? É um procedimento auxiliar, então não é contratação?”

A confusão tem origem no texto da Lei nº 14.133/2021, que trata do credenciamento em dois lugares com funções diferentes. Quem não separa as duas funções acaba misturando o procedimento com o contrato.

A conclusão, em duas frases: a contratação feita a partir de um credenciamento é sempre contratação direta por inexigibilidade (art. 74, IV). O “procedimento auxiliar” (arts. 78 e 79) é a fase anterior: o chamamento público que identifica e habilita os interessados e que, por isso, conduz a essas contratações.

1. Dois dispositivos, duas funções

Art. 74, IV. O art. 74 diz que é inexigível a licitação quando for inviável a competição. O inciso IV inclui nessa regra os objetos que devam ou possam ser contratados por meio de credenciamento. Esse dispositivo trata da contratação: qual é o fundamento legal de cada contrato assinado com um credenciado.

Arts. 78 e 79. O art. 78 lista o credenciamento entre os procedimentos auxiliares das licitações e das contratações, ao lado da pré-qualificação, do procedimento de manifestação de interesse, do sistema de registro de preços e do registro cadastral. O art. 79 diz em que hipóteses o credenciamento pode ser usado e fixa as regras do chamamento. Esses dispositivos tratam do caminho que prepara a contratação.

Os dois níveis não competem entre si. Um explica como a Administração chega aos fornecedores. O outro explica com que base legal ela contrata cada um.

2. Por que a contratação é sempre inexigibilidade

A inexigibilidade existe quando a competição é inviável. No credenciamento, o motivo é estrutural. A Administração não escolhe um vencedor, porque não há disputa. Ela admite todos os interessados que cumprem as condições do edital, ou deixa que o próprio beneficiário do serviço escolha entre os credenciados, ou atua em mercado em que o preço varia constantemente. Nesses cenários, licitar para eleger um único contratado seria desnecessário ou até contrário ao objetivo da contratação.

O art. 79 descreve três hipóteses, que a lei chama de contratação paralela e não excludente, com seleção a critério de terceiros e em mercados fluidos. Em todas, o resultado é o mesmo: o contrato com o credenciado nasce sem licitação, porque a competição é inviável, e o fundamento é o art. 74, IV.

Duas consequências práticas:

  • Não existe “credenciamento com dispensa”. Dispensa (art. 75) pressupõe competição possível que a lei autoriza afastar. No credenciamento, a competição não existe como forma de escolha. O enquadramento do contrato é inexigibilidade.
  • O processo de contratação direta continua obrigatório. Quem contrata por inexigibilidade deve instruir o processo na forma do art. 72 da Lei, com os documentos e as justificativas ali exigidos (por exemplo, razão da escolha do contratado e justificativa do preço). A existência de um edital de chamamento não dispensa essa instrução.

3. O que o “procedimento auxiliar” realmente é

Chamar o credenciamento de procedimento auxiliar descreve a fase em que a Administração:

  1. publica o edital de chamamento, que deve ficar disponível em sítio eletrônico oficial;
  2. recebe os pedidos de cadastramento e verifica as condições de habilitação;
  3. mantém o cadastro aberto a novos interessados, e não apenas por um prazo fechado;
  4. quando não for possível contratar todos ao mesmo tempo, aplica critérios objetivos de distribuição da demanda;
  5. divulga condições padronizadas de contratação.

Essa fase prepara a contratação. Ela não é o contrato e não substitui o fundamento legal dele. O credenciado só se torna contratado quando é celebrado o ajuste, e é nesse momento que se aplica o art. 74, IV.

Uma comparação ajuda. O sistema de registro de preços é outro procedimento auxiliar. Ninguém pensa que a ata de registro de preços é uma terceira modalidade de contratação: ela é o instrumento que antecede e permite as contratações. O credenciamento tem a mesma natureza instrumental.

4. Onde nascem os erros

Os erros mais comuns que apareceram no curso são variações de três confusões:

  • Tratar “procedimento auxiliar” como se fosse “forma de contratação”. O art. 78 não cria uma forma de contratar. Ele organiza a fase prévia.
  • Buscar o fundamento da contratação no art. 79. O art. 79 define hipóteses e regras do chamamento. O fundamento da contratação direta é o art. 74, IV.
  • Achar que o edital de chamamento é uma licitação. O edital de chamamento convida quem tem interesse e cumpre requisitos. Não há julgamento de propostas para escolher um único vencedor.

A abstração da lei é de fato exigente, porque usa o mesmo nome (credenciamento) para o procedimento e para o conjunto de contratações que dele resultam. Separar as duas camadas costuma resolver a maior parte das dúvidas.

5. Um roteiro de aplicação

  1. Verifique se o objeto se encaixa em uma das hipóteses do art. 79 (paralela e não excludente, seleção a critério de terceiros, ou mercado fluido).
  2. Elabore o edital de chamamento, com as condições padronizadas, os critérios de distribuição da demanda quando necessários e a possibilidade de cadastramento permanente.
  3. Realize o credenciamento (procedimento auxiliar).
  4. Para cada contrato, formalize a contratação direta com fundamento no art. 74, IV, instruindo o processo conforme o art. 72.
  5. Acompanhe a execução e a distribuição da demanda de forma transparente.

6. Observação sobre regulamentação

A lei remete os detalhes dos procedimentos auxiliares a regulamento. No âmbito federal, o credenciamento foi regulamentado pelo Decreto nº 11.878/2024. Estados e municípios devem consultar as normas próprias e verificar se editaram regulamento. Em muitos casos, a tendência é seguir o modelo federal, mas isso precisa ser confirmado ente por ente.

Referências